Un accordo a Istanbul avrebbe potuto portare la pace?

Negli ultimi mesi sono state pubblicate diverse riflessioni politiche o di esperti sui negoziati russo-ucraini in Bielorussia e Turchia tra febbraio e aprile 2022. Sebbene questi contributi contengano nuovi dettagli e prospettive interessanti, la maggior parte di essi ignora completamente o non evidenzia i pessimi precedenti di Mosca nell'attuazione di accordi politici e di sicurezza con le ex repubbliche sovietiche. Gran parte del recente dibattito sulle possibilità di una storia alternativa e pacifica ignora l'esperienza passata e presuppone implicitamente che il Cremlino rispetterebbe qualsiasi accordo firmato. Tale presupposto è in contrasto con il comportamento osservabile della Russia in situazioni analoghe.

I precedenti di Mosca in termini di rispetto degli articoli chiave – per non parlare dello spirito – dei suoi accordi di sicurezza con le ex repubbliche sovietiche sono disastrosi. La Russia stessa si lamenta spesso a gran voce della presunta cattiva condotta dei suoi partner negoziali più deboli prima, durante e dopo la firma di un documento. I portavoce del Cremlino hanno costantemente richiesto la piena attuazione degli articoli a cui erano maggiormente interessati, nonché l'accettazione dell'interpretazione di Mosca. Allo stesso tempo, il Cremlino si è mostrato flessibile riguardo ai propri obblighi sostanziali, siano essi derivanti da accordi multilaterali o bilaterali tra Mosca e altri stati post-sovietici. L'inaffidabilità politica del Cremlino ha spesso riguardato proprio gli obblighi russi, fondamentali per la validità degli accordi.

Le promesse non mantenute della Russia

Negli ultimi 35 anni si sono verificati numerosi casi di nichilismo giuridico da parte del Cremlino e di mancato rispetto da parte della Russia degli accordi firmati, con conseguenze tragiche. Numerosi accordi precedenti tra Mosca e Kiev, fondamentali per le relazioni internazionali nello spazio post-sovietico, sono stati violati. Il più significativo è stato l'Accordo di Belovezha del dicembre 1991 tra Russia, Bielorussia e Ucraina, che ha sciolto l'Unione Sovietica, un evento che Putin ha notoriamente descritto nel 2005 come "la più grande catastrofe geopolitica del XX secolo". In questo trattato storico e pienamente ratificato, i tre paesi hanno istituito la Comunità degli Stati Indipendenti e hanno concordato di rispettare i loro nuovi confini statali, tra cui l'appartenenza di Crimea, Sebastopoli e Donbass all'Ucraina. L'articolo 5 dell'Accordo di Belovezha afferma che: "Le Alte Parti Contraenti riconoscono e rispettano l'integrità territoriale e l'inviolabilità delle frontiere esistenti all'interno della Comunità".

Un altro documento fondamentale seguì quasi esattamente tre anni dopo: l'ormai famigerato Memorandum di Budapest sulle garanzie di sicurezza. In questa appendice al Trattato di non proliferazione nucleare (TNP) del 1968, Mosca, Washington e Londra, durante l'ultimo fatidico vertice CSCE in Ungheria nel dicembre 1994, promisero a Kiev che, in cambio della consegna delle testate nucleari ucraine alla Russia, avrebbero rispettato i confini statali, l'integrità territoriale e la sovranità politica dell'Ucraina. Per un breve periodo dopo il crollo dell'URSS, Kiev possedeva il terzo arsenale nucleare più grande al mondo. Nel 1994, si impegnò non solo a smantellare i suoi razzi strategici inutilizzabili, ma anche a trasferire alla Russia tutte le altre armi di distruzione di massa e i materiali che avrebbero potuto essere utilizzati per costruirle. Lo stesso valeva per i vari vettori ereditati dall'Ucraina, come bombardieri o missili.

I tre Stati depositari del TNP, tra cui la Russia, affermano nei primi due articoli del memorandum del 1994 :

«1. Gli Stati Uniti d'America, la Federazione Russa e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord riaffermano il loro impegno nei confronti dell'Ucraina, in conformità con i principi dell'Atto finale della CSCE, a rispettare l'indipendenza, la sovranità e i confini esistenti dell'Ucraina. 2. Gli Stati Uniti d'America, la Federazione Russa e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord riaffermano il loro obbligo di astenersi dalla minaccia o dall'uso della forza contro l'integrità territoriale o l'indipendenza politica dell'Ucraina, e che nessuna delle loro armi sarà mai utilizzata contro l'Ucraina se non per legittima difesa o altrimenti in conformità con la Carta delle Nazioni Unite.»

Queste promesse sono state violate da Mosca in maniera sempre più flagrante dal 2014. La Russia non solo ha creato le cosiddette repubbliche popolari sul suolo ucraino, ma ha anche ufficialmente annesso regioni ucraine nel marzo 2014 e nel settembre 2022, compresi, in quest'ultimo caso, territori e persino intere città che non controlla.

Anche Mosca ha violato la maggior parte degli accordi firmati in relazione alla guerra russo-ucraina.

I più famigerati sono stati i cosiddetti Accordi di Minsk , firmati da Kiev a mano armata nel 2014 e nel 2015. Nel Protocollo di Minsk del settembre 2014 ("Minsk-I"), l'ambasciatore russo in Ucraina ha firmato un impegno a "ritirare i gruppi armati illegali e l'equipaggiamento militare, nonché i combattenti e i mercenari dal territorio dell'Ucraina". Nel Pacchetto di misure di Minsk del febbraio 2015 ("Minsk II"), Mosca ha nuovamente promesso di "ritirare tutte le forze armate straniere, l'equipaggiamento militare e i mercenari dal territorio dell'Ucraina sotto la supervisione dell'OSCE [nonché] di disarmare tutti i gruppi illegali". Il Cremlino non ha mai dato alcun segno che avrebbe iniziato a mantenere queste e altre promesse, e probabilmente non ha mai avuto intenzione di farlo.

I casi della Moldavia e della Georgia

Tra gli accordi violati dalla Russia, quelli che potrebbero essere più importanti per valutare le possibilità di un possibile accordo di Istanbul nel 2022 sono, tuttavia, quelli che non riguardano l'Ucraina e che sono stati firmati quando Putin non era presidente. Questo perché questi annullamenti – apparentemente indipendenti – indicano una patologia più ampia nell'approccio russo al cosiddetto "estero vicino" (ovvero lo spazio post-sovietico). Le violazioni dei trattati non correlate all'Ucraina illustrano un modello di comportamento più ampio che non riguarda solo l'Ucraina e non è plasmato esclusivamente dalla personalità di Putin.

Nell'ottobre 1994, Mosca firmò un Accordo tra la Federazione Russa e la Repubblica di Moldavia sullo status giuridico, la procedura e il periodo di ritiro delle unità/formazioni militari della Federazione Russa temporaneamente di stanza sul territorio della Repubblica di Moldavia. Nel suo articolo cruciale, il Cremlino prometteva:

«La parte russa, compatibilmente con le proprie capacità tecniche e con il tempo necessario per organizzare la nuova dislocazione delle truppe, ritirerà tali forze militari entro tre anni dalla data di entrata in vigore del presente Accordo. Le misure concrete per il ritiro delle unità militari della Federazione Russa dal territorio della Repubblica di Moldavia entro tale periodo saranno sincronizzate con la soluzione politica del conflitto in Transnistria e la definizione di uno status speciale per la regione transnistriana della Repubblica di Moldavia.»

Nello stesso anno, la Repubblica di Moldavia adottò la sua nuova Costituzione post-sovietica, in cui si definiva uno Stato neutrale. L'articolo 11 della Costituzione moldava del 1994, tuttora in vigore, recita: " La Repubblica di Moldavia proclama la sua neutralità permanente . […] La Repubblica di Moldavia non consente lo stazionamento di truppe militari straniere sul suo territorio".

Tuttavia, i resti della 14ª Armata russa, ora denominata "Gruppo Operativo delle Forze Russe", rimangono sul territorio della Repubblica di Moldavia contro la volontà di Chișinău e in violazione del trattato del 1994 tra Russia e Moldavia. Anche il conflitto territoriale in Transnistria non è stato risolto entro il periodo di tre anni previsto dal trattato del 1994 tra Mosca e Chișinău. L'esclusione costituzionale della Moldavia dall'adesione alla NATO e dall'ospitare truppe straniere sul suo territorio – questioni altrettanto importanti nel dibattito in corso su un possibile compromesso tra Russia e Ucraina – è stata allora, come lo è oggi, ignorata da Mosca. Trent'anni dopo, le truppe russe rimangono sul territorio moldavo, in violazione della Costituzione moldava, così come la cosiddetta Repubblica Transnistriano-Moldava, uno pseudo-stato satellite della Russia.

L'atteggiamento della Russia nei confronti della Georgia e l' accordo di cessate il fuoco dell'agosto 2008 tra Mosca e Tbilisi raccontano una storia simile. L'accordo fu firmato dagli allora presidenti di entrambi i paesi, Dmitrij Medvedev e Mikheil Saakashvili. Fu anche chiamato "Piano Sarkozy", in onore dell'allora presidente francese Nicolas Sarkozy. La Francia, all'epoca, deteneva la presidenza dell'Unione Europea, che fu mediatrice dell'accordo. L'accordo pose fine alla guerra russo-georgiana di cinque giorni del 2008. L'articolo 5 prevedeva il ritorno delle truppe russe, entrate in Abkhazia e nella regione di Tskhinvali pochi giorni prima, alle loro posizioni iniziali in Russia: "Le Forze Armate della Federazione Russa saranno ritirate in linea prima dell'inizio delle azioni armate".

Tuttavia, Mosca lasciò un numero significativo di truppe sul territorio georgiano, in palese violazione dell'accordo di agosto. Peggio ancora, riconobbe l'Abkhazia e la cosiddetta Ossezia del Sud, ovvero la regione di Tskhinvali, come stati indipendenti alla fine di agosto 2008. L'approvazione e la firma iniziali da parte di Mosca del Piano Sarkozy, poi abbandonato, si rivelarono non solo un errore per la Georgia. Furono anche concepite per trarre in inganno l'Unione Europea, con la quale Mosca all'epoca cercava di mantenere buoni rapporti.

Conclusioni

Forse, contrariamente a quanto concluso dalla maggior parte degli analisti più seri, c'era una remota possibilità che Kiev firmasse un documento con Mosca a Istanbul nella primavera del 2022. Non lo sapremo mai con certezza. Ciò che sappiamo, sulla base dell'esperienza recente, è come e perché la Russia post-sovietica si impegna nei negoziati di pace. Il Cremlino considera questi presunti accordi uno dei numerosi strumenti della sua guerra ibrida contro gli stati post-sovietici che non accettano l'egemonia russa. Probabilmente avremmo visto il comportamento russo durante e dopo i negoziati di Istanbul seguire uno schema familiare del passato: dopo aver invaso lo stato post-sovietico, Mosca impone un accordo parziale con la forza delle armi.

Come indicano i due accordi di Minsk, un accordo di Istanbul avrebbe di per sé rappresentato una trasformazione del diritto internazionale. In una seconda fase, Mosca non avrebbe attuato alcuni punti cruciali, nemmeno quelli del documento non equilibrato. Con qualche pretesto, Mosca avrebbe di fatto ritirato la sua approvazione dell'accordo concordato, pur continuando a insistere sull'attuazione dei punti a suo favore.

La firma di un documento da parte di Mosca a Istanbul nel 2022 – qualora si considerasse uno scenario del genere – potrebbe comportare una temporanea riduzione delle tensioni. Tuttavia, a giudicare dal comportamento passato della Russia, l'apparente accordo avrebbe comportato, come nel caso degli accordi di Minsk, un'ulteriore sovversione del diritto internazionale. Soprattutto, un ipotetico accordo di Istanbul molto probabilmente non sarebbe stato rispettato da Mosca. Non avrebbe impedito alla Russia di continuare a interferire negli affari interni delle ex repubbliche sovietiche, né avrebbe portato a un calo dell'aggressività militare e delle ambizioni territoriali russe. Al contrario, la successiva invasione russa è stata in genere peggiore della precedente.